Czym są konsultacje społeczne i dlaczego warto brać w nich udział?

Demokracja to zgodnie z definicją „rządy ludu”, czasem jednak można wątpić, czy głos obywateli naprawdę ma jakiekolwiek znaczenie. Nie każdy bowiem wie, że w systemie demokratycznym poza wyborami przewidziane są też inne narzędzia, dzięki którym zwykli ludzie mogą realnie wpływać na decyzje podejmowane przez władze lokalne czy centralne. Należą do nich konsultacje społeczne. Choć wciąż niedoceniane i nierzadko traktowane jako formalność, dobrze przeprowadzone konsultacje potrafią zmienić bieg wydarzeń czy wpłynąć na kształt przepisów prawnych.

Sprawdzamy, czym dokładnie są konsultacje społeczne i na jakich zasadach działają w Polsce. Sięgniemy też po najciekawsze przykłady takiego procesu dialogu, by przekonać się, czy rzeczywiście mają one moc sprawczą.

Znaczenie konsultacji społecznych

W demokratycznym państwie nie wystarczy tylko raz na kilka lat wrzucić kartkę do urny. Demokracja żyje wtedy, gdy obywatele mają realną możliwość współtworzenia decyzji podejmowanych przez władze – szczególnie tych, które bezpośrednio wpływają na jakość ich życia. Jednym z narzędzi takiego zaangażowania są konsultacje społeczne.

To właśnie podczas konsultacji społecznych mieszkańcy konkretnych miejscowości, przedstawiciele organizacji pozarządowych, przedsiębiorcy czy eksperci mogą zabrać głos w sprawach publicznych. Przykładowo chodzić może o opinię na temat planowanej inwestycji, strategii rozwoju obszaru czy projektu ustawy. Celem konsultacji jest zebranie jak najszerszego spektrum opinii i argumentów, by na ich podstawie wypracować lepsze, bardziej dopracowane i społecznie akceptowalne rozwiązania.

W Polsce konsultacje społeczne nie zawsze były standardem, ale w ostatnich latach zyskują na znaczeniu. Władze samorządowe, ministerstwa, a nawet instytucje kultury i uczelnie coraz częściej sięgają po tę formę dialogu. Prawidłowo zrealizowane konsultacje potrafią nie tylko poprawić jakość prawa, ale pomagają też uniknąć konfliktów społecznych czy przewidzieć nieoczywiste skutki podejmowanych decyzji. Co nie mniej ważne, są też sposobem na aktywizację obywateli.

Czym dokładnie są konsultacje społeczne?

Konsultacje społeczne to proces, w którym instytucje publiczne (rządowe, samorządowe lub inne jednostki administracji) zwracają się do obywateli, organizacji pozarządowych, ekspertów i innych zainteresowanych daną sprawą stron. Czynią to, aby uzyskać od nich opinie, uwagi lub propozycje dotyczące planowanych działań, projektów aktów prawnych, inwestycji, strategii lub polityk publicznych.

Celem tego procesu jest poznanie różnych punktów widzenia i uwzględnienie ich podczas podejmowania decyzji. Tym samym stanowi on ważne źródło informacji, które mogą wpłynąć na ostateczny kształt podejmowanych rozstrzygnięć.

Czym nie są konsultacje społeczne?

Warto podkreślić, że konsultacje społeczne to nie to samo co głosowanie, referendum czy spotkanie informacyjne. Ich istota nie polega na poinformowaniu o zatwierdzonym już projekcie, lecz na realnej otwartości na głosy z zewnątrz – zanim decyzja zostanie podjęta.

Z drugiej strony trzeba też rozumieć, że konsultacje społeczne to proces opiniodawczy, a nie współdecydowanie. W przeciwieństwie do budżetów obywatelskich czy referendów, konsultacje nie przyznają obywatelom prawa do wiążącego głosowania w danej sprawie. Jak podkreśla Kodeks Konsultacji, ich głównym celem jest poprawa jakości podejmowanych decyzji, a nie przekazanie kompetencji.

Jakie są formy konsultacji społecznych?

Konsultacje społeczne mogą przybierać różne formy: od oficjalnych pism i opinii przesyłanych do urzędów, przez spotkania i debaty publiczne, aż po elektroniczne platformy konsultacyjne, które umożliwiają składanie uwag online. W ostatnich latach coraz większą popularność zdobywają też formy bardziej partycypacyjne, jak warsztaty projektowe, spacery badawcze (np. przy planowaniu rewitalizacji) czy budżety obywatelskie.

Natomiast ze względu na dostępność konsultacji, dzielą się one na:

• konsultacje otwarte – skierowane do wszystkich zainteresowanych obywateli,
• konsultacje zamknięte – uczestniczą w nich określone grupy, np. eksperci, osoby z danej branży, organizacje społeczne,
• konsultacje mieszane – łączące elementy obu powyższych.

Jakie funkcje pełnią konsultacje społeczne?

Omawiane konsultacje mają kilka bardzo istotnych funkcji, mianowicie:

• informacyjną – pozwalają społeczeństwu dowiedzieć się o planowanych działaniach,
• diagnostyczną – pomagają zidentyfikować problemy, ryzyka, potrzeby i oczekiwania obywateli i grup społecznych,
• kreatywną – pozwalają wypracować nowe, lepsze rozwiązania niż te, które pierwotnie zakładano,
• legitymizacyjną – zwiększają społeczne poparcie i akceptację dla podejmowanych decyzji,
• prewencyjną – umożliwiają wcześniejsze wykrycie kontrowersji i uniknięcie konfliktów,
• edukacyjną – wzmacniają świadomość obywatelską i wiedzę o mechanizmach rządzenia.

Jak widać, dobrze przeprowadzone konsultacje społeczne nie tylko poprawiają jakość prawa czy inwestycji, ale też wspierają społeczną odpowiedzialność i demokratyczne wartości.

Podstawy prawne konsultacji społecznych w Polsce

Należy podkreślić, że konsultacje społeczne w polskim porządku prawnym nie są wyłącznie kwestią dobrej woli urzędników. W wielu przypadkach są one obowiązkowe i wynika to właśnie z przepisów prawa. W innych sytuacjach dość często ich przeprowadzenie jest zalecane lub przynajmniej możliwe na mocy decyzji organu prowadzącego sprawę. Przekonajmy się więc, co dokładnie mówi polskie prawo na ten temat.

Konstytucja RP – fundament partycypacji obywatelskiej

Zacznijmy od podstaw. Co prawda Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. nie używa wprost sformułowania „konsultacje społeczne”, jednak zapewnia obywatelom prawo do współuczestnictwa w życiu publicznym. Szczególnie istotne są tu:

• Art. 4 ust. 1 i 2 – mówiący, że władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej należy do Narodu, który sprawuje ją bezpośrednio lub przez przedstawicieli.
• Art. 54 ust. 1 – stanowiący m.in., że obywatele mają prawo do pozyskiwania i rozpowszechniania informacji.
• Art. 61 – gwarantujący obywatelom prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej.
• Art. 63 – zapewniający prawo do składania petycji, wniosków i skarg.

Tak więc Konstytucja nie reguluje konsultacji bezpośrednio, ale zawiera przepisy, które tworzą podstawę prawno-instytucjonalną dla partycypacji obywatelskiej. W tym także dla konsultacji społecznych.

Ustawowe obowiązki konsultacyjne

W polskim prawie istnieje jednak wiele aktów prawnych, które wprost nakładają obowiązek przeprowadzenia konsultacji w określonych przypadkach. Najważniejsze to:

1. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (2003 r.)

Zgodnie z tą ustawą organy administracji publicznej mają obowiązek konsultować projekty aktów prawa miejscowego dotyczące sfery pożytku publicznego z organizacjami pozarządowymi. Jak stanowi ustawa, konsultacje te mogą przybierać różne formy, np. spotkań, ankiet, publikacji w BIP itp.

2. Ustawa o samorządzie gminnym / powiatowym / wojewódzkim

Wymienione rodzaje aktów prawnych przewidują możliwość przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami jednostki samorządu terytorialnego w sprawach ważnych dla lokalnej wspólnoty, takich jak np. zmiana statutu gminy czy określenie strategii rozwoju. Rada gminy, rada powiatu czy sejmik województwa określa szczegółowe zasady konsultacji w drodze uchwały.

3. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Ustawa ta określa, że w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP) czy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązkowo przeprowadza się konsultacje z mieszkańcami danego obszaru. Mają one w tym przypadku formę wyłożenia projektu i zbierania uwag.

4. Prawo ochrony środowiska

Także w  procedurach ocen oddziaływania na środowisko (OOŚ) istnieje obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa, m.in. poprzez publikację informacji, możliwość składania uwag i organizowanie debat publicznych.

Fakultatywne konsultacje

Poza sytuacjami ustawowo wymaganymi, konsultacje społeczne mogą być przeprowadzane na zasadzie dobrowolnej. Dzieje się tak wtedy, gdy władza uznaje, że temat jest istotny społecznie i warto zasięgnąć opinii mieszkańców lub interesariuszy. Takie konsultacje często dotyczą projektów strategii, budżetów obywatelskich, zmian w transporcie publicznym czy zagospodarowania przestrzeni miejskiej. Są one regulowane lokalnie, np. uchwałami rad gminy, które określają zasady prowadzenia konsultacji.

Uwaga! Pamiętajmy, że nawet jeśli przeprowadzenie konsultacji jest obowiązkowe, to ich wyniki nie muszą być wiążące dla organu podejmującego decyzję. Urząd może (musi) wysłuchać głosu społeczeństwa, ale nie musi zastosować się do zgłoszonych uwag. Ten aspekt konsultacji jest często krytykowany. Dlatego tak istotne jest, by instytucje nie tylko prowadziły konsultacje społeczne zgodnie z prawem, ale też dbały o ich jakość i przejrzystość, a także starały się faktyczne uwzględniać ich wyniki w dalszym procesie decyzyjnym.

Jak przebiegają konsultacje społeczne?

W teorii wszystko wygląda prosto: instytucja ogłasza konsultacje, ludzie zgłaszają uwagi, a potem ktoś je analizuje i uwzględnia (albo nie). W praktyce jednak, żeby konsultacje społeczne miały realną wartość, muszą być dobrze zaplanowane, przeprowadzone zgodnie z zasadami i zakończone rzetelnym podsumowaniem. Poniżej przedstawiamy, jak powinien wyglądać prawidłowy proces konsultacyjny.

1. Przygotowanie konsultacji

Na etapie przygotowawczym podejmuje się decyzje o:

• zakresie tematycznym (jakie zagadnienia chcemy konsultować),
• grupach docelowych (czy konsultacje są otwarte, czy skierowane do konkretnego środowiska, np. mieszkańców danej dzielnicy),
• formach konsultacji (np. spotkanie, ankieta online, warsztat),
• harmonogramie (czas trwania konsultacji, okres czasu na analizę wyników).

Chodzi więc o to, by zarówno instytucja, jak i uczestnicy wiedzieli, na czym polega ich rola i czego mogą się spodziewać.

2. Ogłoszenie konsultacji

Instytucje mają obowiązek poinformować o konsultacjach w sposób przejrzysty i dostępny, np. poprzez ogłoszenia na stronie internetowej, media społecznościowe, plakaty, ulotki, newslettery, bezpośredni kontakt z organizacjami pozarządowymi, radami osiedli itp.

Im szerszy i bardziej zróżnicowany zasięg informacji, tym większa szansa, że w konsultacjach wezmą udział osoby naprawdę zainteresowane i reprezentatywne dla danej społeczności.

3. Zbieranie opinii i uwag

Czyli właściwe konsultacje społeczne. To czas, kiedy, w zależności od przyjętej formy, instytucja:

• przyjmuje pisemne uwagi (np. przez formularz online),
• organizuje spotkania z mieszkańcami, debaty publiczne, warsztaty itp.,
• przeprowadza ankiety,
• prowadzi rozmowy z przedstawicielami środowisk zainteresowanych.

Ważne, aby uczestnicy mieli wystarczająco dużo czasu na zapoznanie się z materiałami i wyrażenie opinii. Zbyt krótki okres czasu to często popełniany błąd, który odbiera sens całemu procesowi.

4. Analiza zebranych głosów

Po zamknięciu etapu zbierania opinii instytucja musi przejrzeć wszystkie zgłoszenia, pogrupować je tematycznie, ocenić ich zasadność i zastanowić się, które z nich powinny zostać uwzględnione w finalnej wersji projektu.

5. Informacja zwrotna

Bardzo istotnym, i niestety często pomijanym, etapem jest feedback dla uczestników. Dobra praktyka to przygotowanie raportu z konsultacji z podsumowaniem zgłoszonych opinii i postulatów oraz informacją, które z nich zostały przyjęte, a które odrzucono (i dlaczego). Jeśli konsultacje społeczne przyniosły zmiany, instytucja powinna też przedstawić zmodyfikowany projekt. Publikacja powinna być ogólnodostępna i łatwo zrozumiała.

6. Decyzja i wdrożenie

Ostatecznie instytucja podejmuje decyzję: wdraża projekt, rezygnuje z niego lub kieruje do dalszych prac. I choć konsultacje nie mają mocy wiążącej, ich wynik może istotnie wpłynąć na kierunek działania. Przykłady takich sytuacji zaprezentujemy w kolejnym rozdziale.

Konsultacje społeczne – case studies

Żeby udowodnić, że konsultacje społeczne faktycznie mogą odgrywać znaczącą rolę podczas podejmowania ważnych decyzji przez władze, przedstawiamy kilka przykładów z rodzimego podwórka.​

Konsultacje społeczne a decyzje szczebla lokalnego

• Augustów (2007 – 2010 r.) – konsultacje społeczne w sprawie obwodnicy Augustowa

W 2007 r. szeroko komentowaną w mediach sprawą była planowana budowa obwodnicy Augustowa przez cenne przyrodniczo obszary Doliny Rospudy. Pierwotny projekt obwodnicy wywołał duże kontrowersje i protesty organizacji ekologicznych, dlatego jego realizacja została wstrzymana (także na skutek interwencji Unii Europejskiej). Dopiero ta sytuacja zmusiła władze do przeprowadzenia bardziej rozbudowanych konsultacji społecznych, podczas których szczegółowo analizowano 3 warianty przebiegu drogi. Był to „okrągły stół” z udziałem GDDKiA, samorządowców i organizacji pozarządowych (2008 r.). Po dokonaniu ustaleń co do najlepszego wariantu obwodnicy władze prowadziły też szeroko zakrojone konsultacje z mieszkańcami gmin znajdujących się na nowej trasie inwestycji. Dzięki temu udało się wypracować satysfakcjonujący kompromis.

Ostatecznie trasa obwodnicy została zmieniona tak, by ominęła Rospudę. Nowa trasa była dłuższa, ale nie kolidowała z obszarami chronionymi Natura 20004. W tym przypadku konsultacje społeczne odegrały kluczową rolę w zmianie planów inwestycji i pozwoliły na uwzględnienie zarówno potrzeb mieszkańców Augustowa, jak i wymogów ochrony środowiska. Obwodnica została oddana do użytku pod koniec 2014 r. 

• Warszawa (2015 – 2016 r.) – konsultacje społeczne dotyczące zagospodarowania Pola Mokotowskiego

W związku z planami stworzenia na warszawskim Polu Mokotowskiegom tzw. psiego parku i wygrodzenia części obszaru pod ten cel ponad 2 tys. osób złożyło wniosek o przeprowadzenie konsultacji społecznych w tej sprawie. Władze Warszawy powołały wówczas specjalny Zespół ds. konsultacji Pola Mokotowskiego, w skład którego weszli przedstawiciele organizacji pozarządowych, urzędnicy i eksperci.

Konsultacje społeczne, w których udział wzięło ponad tysiąc mieszkańców Warszawy, jednoznacznie pokazały, że zależy im na zachowaniu otwartego charakteru parku, bez intensywnej ingerencji infrastrukturalnej. W ramach podsumowania konsultacji przygotowany został blisko 150-stronicowy „Raport Master Plan Pole Mokotowskie – Koncepcja Rozwoju”. W efekcie do planu zagospodarowania parku wprowadzono postulaty takie jak: stworzenie strefy ciszy przy Bibliotece Narodowej, ograniczenie liczby imprez plenerowych, precyzyjne określenie lokalizacji pawilonów gastronomicznych czy zachowanie równowagi między funkcjami rekreacyjnymi a ochroną zieleni. Ponadto zarządzanie całym terenem przekazano jednemu podmiotowi (Zarządowi Zieleni) oraz ogłoszono konkurs na zagospodarowanie parku zgodne z wynikami konsultacji. Rewitalizacja została zakończona w 2023 r.

• Gdynia (2020 – 2021 r.) – konsultacje społeczne dotyczące zmian klimatycznych

Podczas półrocznego Gdyńskiego Dialogu o Klimacie zrealizowano proces konsultacji społecznych w celu opracowania rekomendacji i pomysłów na działania przeciwdziałające skutkom kryzysu klimatycznego. Konsultacje obejmowały 5 etapów: badanie postaw mieszkańców, naradę społeczną, zbieranie uwag i pomysłów oraz warsztaty projektowe. W procesie uczestniczyło około 600 osób z różnych grup społecznych. Za spory sukces inicjatywy uznać można fakt, że z 88 rekomendacji aż 74 zostało przyjętych do realizacji przez Prezydenta Gdyni (włączono je do aktualizacji „Planu adaptacji miasta do zmian klimatu do 2030 r.”). Dotyczyły one m.in. obszarów takich jak zieleń miejska, gospodarowanie wodą czy redukcja emisji CO₂.

• Czosnów (2023 r.) – konsultacje społeczne dotyczące poprawy komunikacji publicznej

Jednak nie tylko w dużych miastach konsultacje społeczne mogą przynieść zmiany mające realny wpływ na jakość życia ich mieszkańców. Za przykład weźmy podwarszawską wieś sołecką Czosnów. W marcu 2023 r. w gminie Czosnów  w ramach inicjatywy „Masz Głos” Fundacji Batorego  przeprowadzono konsultacje społeczne dotyczące transportu publicznego. Mieszkańcy gminy zgłaszali problemy związane z wykluczeniem komunikacyjnym. W wyniku zebranych opinii wójt podjął działania mające na celu zwiększenie liczby kursów autobusów na terenie gminy oraz poza nią (tak by ułatwiać komunikację do Warszawy i Nowego Dworu Mazowieckiego). Zmiany te znacząco poprawiły dostępność transportu publicznego dla mieszkańców gminy. ​

Konsultacje społeczne a zmiany w prawie polskim

• Plan na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju (2016 r.)

W 2016 r. rząd przeprowadził szerokie konsultacje społeczne dotyczące „Planu na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju” (tzw. Strategia Morawieckiego). Zorganizowano 12 konferencji skierowanych do różnych środowisk i spotkań branżowych w różnych częściach Polski, uwagi można było także zgłaszać przez Internet. W konsultacjach uczestniczyli przedstawiciele przedsiębiorców (izby gospodarcze, stowarzyszenia branżowe, duże firmy), związki zawodowe, jednostki samorządu terytorialnego, instytucje rządowe, eksperci i obywatele. Opinie zgłoszone przez różne grupy interesariuszy wpłynęły na ostateczny kształt strategii, która stała się podstawą dla polityki rozwoju kraju.

• Nowelizacja ustawy o związkach zawodowych (2016 r.)

Przykładem wpływu konsultacji społecznych na proces legislacyjny w Polsce jest też nowelizacja ustawy o związkach zawodowych. Konsultacje publiczne były kluczowym etapem prac nad projektem, a ich celem było umożliwienie różnym grupom społecznym i organizacjom zgłaszanie do niego uwag. W dialogu uczestniczyły m.in. reprezentatywne organizacje związkowe (np. NSZZ „Solidarność, OPZZ), organizacje pracodawców, przedstawiciele administracji centralnej, samorządów terytorialnych, środowisk naukowych i zawodowych. Proces pozwolił na uwzględnienie stanowisk różnych zainteresowanych podmiotów, co wpłynęło na ostateczny kształt przepisów.

• Program „Lepsze regulacje” (2012 – 2015 r.)

Ciekawym przykładem są też konsultacje społeczne przeprowadzone w ramach programu „Lepsze regulacje”, które pozwoliły zidentyfikować kluczowe potrzeby i obszary wymagające zmian w procesie stanowienia prawa. Uczestniczyli w nich zarówno obywatele, organizacje pozarządowe, przedsiębiorcy, naukowcy, a w niektórych przypadkach projekty ustaw były konsultowane z ponad 300 podmiotami. Wśród najważniejszych ustaleń znalazła się konieczność poprawy jakości przepisów poprzez lepsze wykorzystanie Oceny Skutków Regulacji, uproszczenie skomplikowanych procedur (szczególnie dla MŚP) oraz zwiększenie przejrzystości procesu legislacyjnego. Wśród rekomendacji znalazły się m.in. rozwój narzędzi analitycznych dla legislatorów czy standaryzacja zasad prowadzenia konsultacji społecznych. Choć zmiany te miały w dużej mierze charakter rekomendacyjny, wyznaczyły one istotny kierunek dla przyszłych reform i pokazały, jak ważny jest głos obywateli w kształtowaniu dobrego, zrozumiałego i przewidywalnego prawa.

Konsultacje społeczne – podsumowanie

Konsultacje społeczne to nie tylko narzędzie dobrego zarządzania – to przede wszystkim wyraz szacunku dla głosu obywateli i dowód na to, że demokratyczne państwo potrafi słuchać. Choć w Polsce nadal zdarzają się przypadki konsultacji prowadzonych pośpiesznie lub „dla zasady”, coraz więcej przykładów pokazuje, że kiedy proces jest dobrze zaprojektowany, może realnie wpłynąć na kształt prawa, inwestycji czy lokalnych strategii. Wspólnie wypracowane rozwiązania są przy tym lepiej dopasowane do rzeczywistych potrzeb i bardziej akceptowalne społecznie. Co ważne, dają one poczucie współodpowiedzialności za otoczenie i wzmacniają zaufanie do instytucji publicznych.

Warto jednak pamiętać, że konsultacje społeczne nie są wolne od wyzwań. Niska frekwencja, brak reprezentatywności, zbyt krótki czas na składanie uwag czy niewystarczające informowanie obywateli – to tylko niektóre z problemów, z jakimi nadal trzeba się mierzyć. Dlatego tak ważne jest, by nie tylko promować ideę konsultacji, ale też stale podnosić ich jakość i standardy.

Angażowanie się w konsultacje – jako obywatel, organizacja czy wspólnota lokalna – to nie tylko prawo, ale i szansa. Trzeba mieć świadomość że im więcej „nas” bierze udział w procesie podejmowania decyzji, tym bardziej są one „nasze”, a nie tylko „urzędowe”.